Leis, Decretos, Portarias, Instruções Normativas: O que são?

Esse artigo traz uma definição resumida de leis, decretos, portarias e instruções normativas, termos jurídicos que geram dúvidas em muitos profissionais da área da segurança privada.

Em uma sociedade, a função das legislações é a de controlar os comportamentos e ações dos indivíduos de acordo com os princípios daquela sociedade. Para tanto a legislação é composta de vários instrumentos jurídicos, dentre eles estão, as leis, decretos, portarias e instruções normativas.

O que é lei?

Em suas origens, a palavra “lei” está ligada ao conceito de norma do comportamento humano, isto é, à lei ética, moral ou humana e, especialmente, à lei jurídica.

Mas há outra acepção do vocábulo – leis físicas ou naturais. Ex.: Lei da gravidade, lei da propagação do som, etc. Todas, porém, são “leis da natureza” e podem ser físicas ou morais.

A lei física é o curso de todos os fenômenos físicos da natureza e a lei moral é a regra das ações humanas.

Assim, vislumbramos numa ordem de generalidade três sentidos da palavra “lei”:

• a lei em sentido universal, ou lei cósmica, que se aplica a todos os setores da natureza;
• a lei humana, ética, ou moral, que regulam o uso e o abuso de liberdade (respeito a dignidade humana, dever de não mentir, solidariedade, etc.);
• a lei jurídica, constituída pelas normas de conduta impostas pela autoridade social. O vocábulo “lei jurídica”, em sentido amplo, abrange todas as normas jurídicas – a lei escrita, o costume jurídico, a jurisprudência, etc.

O que são leis complementares?

Lei complementar é a espécie normativa sujeita a um processo legislativo especial e com matéria própria. Serve para regular os assuntos que o legislador constituinte entende de importância fundamental.

Ao mesmo tempo, o conteúdo da lei complementar não pode ser alterado por lei ordinária devido aos critérios de aprovação.

Do mesmo modo, matéria reservada à lei complementar não poderá ser disciplinada por lei ordinária, sob pena de inconstitucionalidade da lei por violar preceito constitucional que determina a reserva de competência de algumas matérias ao âmbito da lei complementar.

A diferença entre lei ordinária e lei complementar reside em dois aspectos: o material e o formal. No aspecto material, temos assuntos que obrigatoriamente devem ser regulamentados por lei complementar. A lei ordinária, por sua vez, é residual, pois trata das matérias que a constituição não exija regulamentação por lei complementar, decreto legislativo ou resolução.

A segunda distinção é formal e refere-se ao quorum de aprovação da lei complementar, que é de maioria absoluta, enquanto o quorum de aprovação da lei ordinária é de maioria simples.

Na votação por maioria simples, o projeto de lei é aprovado se obtiver a maioria dos votos favoráveis dos parlamentares presentes na sessão. Já a votação por maioria absoluta considera os votos favoráveis da metade mais um do total dos parlamentares, independente do número de congressistas presentes naquela sessão.

O que são leis ordinárias?

A lei ordinária aborda assuntos diversos nas áreas penal, civil, tributária, administrativa, regulando quase todas as matérias de competência da união, com sanção do presidente da república.

O projeto de lei ordinária é aprovado por maioria simples e pode ser proposto pelo presidente da república, deputados, senadores, Supremo Tribunal Federal (STF), tribunais superiores e procurador-geral da república.

Os cidadãos também podem propor tal projeto, desde que subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado do país, distribuído pelo menos por cinco estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.

A lei ordinária é o ato legislativo típico por excelência, o ato normativo primário que edita normas gerais e abstratas.

Caracteriza-se pela generalidade de seu conteúdo, podendo tratar de quase toda matéria.

A exceção é a matéria destinada à lei complementar e os assuntos do congresso, câmara e do senado (reservados aos decretos legislativos e das resoluções). Há ainda os incisos do §1° do artigo 68 da constituição que são disciplinados por lei ordinária e insuscetíveis de delegação.

O que são leis delegadas?

Lei delegada é uma figura prevista no artigo 68 da constituição. Trata-se de um ato normativo do presidente da república que necessita autorização do congresso nacional para sua elaboração. A lei delegada está presente também nos âmbitos estadual e municipal.

Com ela, o executivo pode criar ou aumentar empréstimos compulsórios e impostos da competência residual da União (a constituição veda a delegação de matéria reservada à lei complementar).

Leis delegadas não podem versar sobre atos de competência exclusiva do congresso, sobre matéria de lei complementar, nem a legislação sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos, entre outros.

Na prática, a lei delegada não é utilizada, pois o executivo encontrou na figura da medida provisória um instrumento mais confortável para aumentar sua autonomia institucional. De fato, apenas duas leis delegadas foram promulgadas após a Constituição de 1988 (leis delegadas nº 12, de 7 de agosto de 1992 e nº13, de 27 de agosto de 1992).

O que são medidas provisórias?

A inspiração para a criação das medidas provisórias veio da legislação italiana. No Brasil, sua antecessora era o decreto-lei, extinta com o advento da atual constituição.

As medidas provisórias são editadas pelo presidente em casos de relevância e urgência.

Com força de lei e vigência imediata, perdem a eficácia caso não convertidas em lei pelo congresso nacional em até sessenta dias, prorrogáveis por igual período.

Tal instrumento foi criado para dar ao presidente uma dinâmica político-administrativa sem que ficasse caracterizada intromissão nas atividades do poder legislativo.

A constituição, em seu artigo 62, estipula que em caso de relevância e urgência, o presidente pode fazer uso de medida provisória com força de lei, devendo esta ser submetida imediatamente ao congresso, que terá prazo de cinco dias para se reunir, após convocação extraordinária, caso esteja em recesso.

Ao ser editada, entra em vigor por 60 dias, prorrogáveis por mais sessenta, quando passam a trancar a pauta do congresso e precisam ser apreciadas.

Após este prazo, se o caso o congresso não converta a medida provisória em lei, esta perde sua eficácia e, assim, caberá ao congresso disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.

O que são decretos?

Decretos em sentindo próprio e restrito, são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação.

Comumente, o decreto é normativo e geral, podendo ser específico ou individual. Como ato administrativo, o decreto está sempre em situação inferior à lei e, por isso mesmo, não a pode contrariar.

O decreto geral tem, entretanto, a mesma normatividade da lei, desde que não ultrapasse a alçada regulamentar de que dispõe o Executivo.

Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo.

As instruções não podem contrariar a lei, o decreto, o regulamento, o regimento ou o estatuto do serviço, uma vez que são atos inferiores, de mero ordenamento administrativo interno. Por serem internos, não alcançam os particulares nem lhes impõem conhecimento e observância, apenas como ordens hierárquicas de superior a subalterno.

O que são decretos legislativos?

É um ato destinado à veiculação das matérias de competência exclusiva do congresso nacional. Tais matérias estão elencadas em sua maioria no artigo 49 da constituição federal.

O decreto legislativo serve também como instrumento de regulamentação das relações jurídicas decorrentes do período de eficácia das medidas provisórias antes de sua conversão em lei.

Para sua validade, este deve necessariamente ser instruído, discutido e votado em ambas as casas legislativas.

O quorum de aprovação do decreto legislativo é o de maioria simples do artigo 47 da constituição, e o seu procedimento é o mesmo de lei ordinária, diferindo apenas no momento da promulgação, feita pelo presidente da república.

Seu procedimento de aprovação é, portanto, considerado especial, pois é tratado pelo Regimento Interno do Congresso e pelos Regimentos Internos das duas casas e porque, também é desvinculado da sanção do Presidente da República.

A legitimidade para a iniciativa no processo de criação do decreto legislativo recai sobre o presidente da república ou membro ou comissão do congresso nacional. O decreto legislativo produz um efeito externo ao congresso nacional, contrariamente às resoluções.

O que são portarias?

Portarias são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários.

Por portaria também se iniciam sindicâncias e processos administrativos.

Em tais casos a portaria tem função assemelhada à da denúncia do processo penal.

As portarias, como os demais atos administrativos internos, não atingem nem obrigam aos particulares, pela manifesta razão de que os cidadãos não estão sujeitos ao poder hierárquico da Administração Pública. Nesse sentido vem decidindo o STF.

O que são resoluções?

são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas não pelo Chefe do Executivo, que só deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica.

As resoluções, normativas ou individuais, são sempre atos inferiores ao regulamento e ao regimento, não podendo inová-los ou contrariá-los, mas unicamente complementá-los e explicá-los. Seus efeitos podem ser internos ou externos, conforme o campo de atuação da norma ou os destinatários da providência concreta.

O que são instruções normativas?

Instrução normativa consiste em ato administrativo expresso por ordem escrita expedida pelo Chefe de Serviço ou Ministro de Estado a seus subordinados, dispondo normas disciplinares que deverão ser adotadas no funcionamento de serviço público reformulado ou recém-formado.

As instruções normativas são atos administrativos que visam disciplinar a execução de determinada atividade a ser desempenhada pelo Poder Público.

Têm por finalidade detalhar com maior precisão o conteúdo de determinada lei presente no ordenamento jurídico pátrio.

Não é função da instrução normativa criar novos direitos ou obrigações, mas tão somente explicar de forma mais clara os direitos e obrigações que já tenham sido previstos em algum momento pela legislação.

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Sérgio Marcondes

Dados para citação em trabalhos

MARCONDES, José Sérgio, (17 de dezembro de 2019). Leis, Decretos, Portarias, Instruções Normativas: O que são?: Disponível em Blog Gestão de Segurança Privada : https://gestaodesegurancaprivada.com.br/leis-decretos-portarias-instrucoes-normativas-o-que-sao/ – Acessado em (inserir data do acesso).

Referências Bibliográficas

Pacheco, Luciana Botelho. Como se fazem as leis / Luciana Botelho Pacheco [recurso eletrônico]. – 3. ed. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2013.

chmieguel, Calos.Conceito de lei em sentido jurídico-Ágora: R. Divulg. Cient., ISSN 2237-9010, Mafra, v. 17, n. 1, 2010.

Site Governo Federal

Constituição Federativa do Brasil 1988